Un mystère législatif : histoire et applications des « votes de confiance »

RetroNews : Quand la pratique du vote de confiance a-t-elle été mise en place ? Dans quel objectif ?

Frédéric Fogacci : Ce dispositif est inscrit dans les lois constitutionnelles de la III^e République. Il a été conçu pour permettre au président du Conseil de s’assurer du soutien de sa majorité. Et il va très vite être utilisé à répétition – ce qui n’était pas du tout l’objectif initial. Il faut dire que tout au long de la III^e République, en l’absence de majorité nette et de partis structurés, les députés ont une très forte conscience de l’autorité qui est la leur : ils ne s’estiment pas fortement engagés auprès du chef de gouvernement. Au moindre désaccord, ils n’hésitent pas à user de l’interpellation. 

Le vote de confiance devient alors une arme pour le président du Conseil – la seule qu’il ait à sa disposition pour tenir sa majorité. Chaque session parlementaire compte désormais plusieurs votes de ce type, souvent sur des questions totalement subalternes et qui aboutissent régulièrement à la chute du gouvernement, parfois sur un simple vote d’humeur…

Et la pratique continue de plus belle sous la IV^e République, malgré une nouvelle Constitution…

Les rédacteurs de la Constitution de 1946, et notamment le parti socialiste qui est largement à la manœuvre, ont bien conscience du problème. Parmi eux, Léon Blum, grand admirateur du modèle britannique et de sa grande stabilité, voudrait mettre fin à cette pratique : le vote de confiance systématique est à ses yeux le symbole absolu du « désordre parlementaire ».

La première de ses contributions à la Constitution est d’avoir remplacé la double investiture par une investiture simple : seul le président du Conseil passe désormais devant l’Assemblée, il n’a pas à se présenter de nouveau une fois son gouvernement constitué – ce qui évite la situation, jusque-là récurrente, d’un vote négatif de parlementaires déçus de n’avoir pas obtenu de portefeuille ! Deuxième contribution majeure : la régulation de la question de confiance. Le président du Conseil est désormais tenu de demander à son gouvernement d’engager sa confiance et obtenir un consensus ; pour éviter un vote défouloir, un délai de 24h doit séparer le débat sur la confiance et le vote lui-même. 

Les votes de confiance ne sont-ils pas innombrables, malgré tout ? Ils font bien souvent les gros titres de la presse dans les années 1940-50.

En 12 ans de régime, il y aura eu 164 votes de confiance. Leur rythme s’accélère au fil des ans : de 46 lors de la première législature (1946-51), on passe à 73 au cours de la seconde et, entre 1956 et 1958, ils ne seront pas moins de 45 ! Le summum est sans doute atteint par Edgar Faure le 27 février 1952, avec 20 votes en une seule journée.

Comment comprendre une telle multiplication ? Le contexte politique, les guerres d’Indochine puis d’Algérie sont-elles en cause ?

Si l’on assiste à une telle inflation, c’est que la constitution est détournée d’emblée par ceux qui la mettent en musique : des hommes de la III^e République, qui reproduisent les pratiques anciennes au mépris des textes. Le ton est donné par Paul Ramadier, premier président du Conseil : investi en janvier 1947, il se présente devant l’Assemblée avec ses ministres pour demander un vote de confiance. C’est une double investiture de fait ! Le premier pilier du nouveau régime vient de tomber. 

Pour ce qui est de la question de confiance elle-même, Léon Blum comptait sur un jeu politique stabilisé par l’émergence de grands partis – ceux du tripartisme : le PC, la SFIO et le MRP. Or les élections de 1946 donnent une place non négligeable aux partis « charnières » – les radicaux-socialistes, les Indépendants, l’UDSR (le parti de François Mitterrand) notamment – qui ne peuvent exister qu’en monnayant leurs voix... Avec des majorités gouvernementales très hétérogènes, et qui le seront encore plus après l’exclusion des communistes du gouvernement en 1947, on revient à une équation strictement identique à ce qu’elle était sous la III^e République : la question de confiance devient un outil systématique pour faire tenir ensemble une majorité très instable.

Les votes se multiplient d’autant plus qu’ils n’émanent pas uniquement du président du Conseil : les partis se livrent régulièrement à un véritable chantage à son égard pour qu’il engage la confiance du gouvernement, menaçant de la rupture. À partir de 1950 s’ajoute par ailleurs au vote de confiance en bonne et due forme – avec consultation préalable du gouvernement – une « pseudo question de confiance », inaugurée en 1950 par Henri Queuille : il suffit d’une déclaration solennelle annonçant que la pérennité du gouvernement est en jeu dans le vote qui va suivre, ce qui évite les concertations préalables...

Autre hypothèse pour les semaines à venir, celle du recours à l’article 16 de la Constitution de la V^e République, qui accorde des pouvoirs étendus au président de la République. A-t-il été conçu pour répondre à une situation de blocage politique par manque de majorité ?

Quand, en août 1958, De Gaulle défend cet article auprès du Comité consultatif constitutionnel, il se réfère à juillet 1940 et le vote des pleins pouvoirs à Pétain. Alors que l’État traversait alors une crise majeure, le président en avait été réduit à simplement consulter ; le président du Conseil, lui, était prisonnier des usages parlementaires et d’une majorité hétérogène ; aucune issue constitutionnelle n’était donc possible… 

Pour éviter ce genre de situation, l’article 16, argumente De Gaulle, donne certes du pouvoir, mais surtout il oblige le président de la République à prendre la situation en main en cas de crise majeure de l’État.